美国民主宪政的危机与改革方案

美国政治制度系列之九

前言：本系列前四篇文章详细分析选举人团制度，系列之五和之六分析众议院，系列之七讨论参议院，系列之八剖析最高法院，本文将介绍其它民主国家的政治制度，讨论美国的民主宪政面临的危机和改革方案。

惊人相似的历史

笔者曾经看到类似这样的观点：“你们对川普诸多反对，难道他不是民主选举上台的吗？”在微信群里还有一位国内公知振振有词地说，“川普是美国人民选的，难道美国人民都是傻的？”
首先，持有类似观点的人士显然忽略了川普输了普选票，不了解川普是通过选举人团制度的后门进入白宫。

笔者在德国工作生活的时候，实地追溯了希特勒纳粹发源和毁灭的历史轨迹：慕尼黑，达豪（Dachau），纽伦堡和柏林。这些地方依此是：希特勒开始发表演说和煽动叛乱的啤酒馆，纳粹的第一个集中营，希特勒检阅纳粹党徒大规模集会游行，纳粹帝国总部和最后毁灭的地堡。。。

从川普2015年6月16日发表他的参选演说开始，川普及其团伙和MAGA支持者在过去九年的所作所为就如同历史电影回放一样。。。

川普的MAGA口号的始祖是墨索里尼；
希特勒首先使用“假新闻Fake News”；
斯大林等独裁者最喜欢使用“人民的敌人Enemy of the People”；
支持川普的ProudBoys和OathKeepers等等极端右翼半军事化组织（FBI的归类）的前辈是墨索里尼的黑衫冲锋队和希特勒的褐衫冲锋队；
希特勒和川普都是通过散布种族仇视，民族主义，谎言谣言，阴谋论（Conspiracy）来忽悠煽动民众；
为了制造个人崇拜，希特勒宣扬他是德意志的救世主，而川普宣称他“一个人能够解决所有问题I alone can fix it”；
而当年支持希特勒的民众和支持川普的民众都相信他们的“伟大领袖”是上帝派来的，都陷于竭斯底里的疯狂状态。。。

历史当然不会百分之百地简单重复，但是过去的九年与大约九十年前何其惊人地相似。要知道，1932年7月希特勒也是通过民主选举上台的，但是他上台之后，就立刻采取各种各样的手段破坏民主宪政。

川普上台之后，越来越多历史学者们回顾纳粹希特勒是如何在德国崛起的。例如关于造谣，希特勒曾说，“如果你造谣越大，而且反复不停地造谣，那么就会被相信”。而且，希特勒及其纳粹党徒们很早就使用“吕根派普斯Lügenpresse”一次又一次地抹黑独立新闻记者。如今，德国的极端右翼势力又在使用这个名词，其英文意思就是“假新闻Fake News”。

2020年大选之后，时任参谋长联席会议主席马克·米利将军（General Mark Milley）就对其主要助手近乎预言般地表示担忧，美国正面临“国会大厦时刻”。所谓国会大厦时刻是指发生在1933年的历史。希特勒指使其纳粹党徒烧毁德国魏玛共和国国会大厦，然后栽赃陷害包括社会民主党的许多在野党，从而解散国会，实行独裁。米利以古喻今，表示他对川普团伙践踏宪法，危害共和国的行径的深切担忧。然后，就真的发生了川普煽动其MAGA分子在2021年1 月 6 日暴力攻击国会大厦事件。

美国的民主宪政毕竟比魏玛共和要坚韧，美国民众在新冠瘟疫最严重的时刻以他们神圣的选票，做出了扭转历史的选择，将川普和国会共和党同时选下台，从而翻过了黑暗的一页。但是，因为其自由平等开放包容的性质，民主宪政本身注定是脆弱的。再加上本系列分析的诸多制度性弊端，川普显然已经卷土重来，2020大选之后发生的一切很有可能在2024大选再次重复。如果不尽快通过立法修正，将来就会有越来越多的川普式人物，以少数人统治大多数人的政治格局就会继续下去，那么民主宪政在美国还能继续多久？

美国与其它民主国家渐行渐远

根据自由之家（Freedom House）2024年的年度报告，美国的自由指数得分83分（满分100），在84个自由国家中的排名是第57。2009年美国得分94，与德国瑞士等国名列前茅。2024的美国排在安提瓜、阿根廷、希腊、毛里求斯和蒙古之后，属于全球民主脆弱地区的趋势类型，因为美国的选举的透明公平，司法独立和防止腐败的机制都面临着压力，来自包括前总统本人在内的许多政界人物对新闻界，法治和其他民主宪政的支柱进行了持续猛烈的攻击。

文末附表1：自由之家2024年度报告的前10个国家。

文末附表2：自由之家2024年度报告中排在美国之前或一起的国家。

在透明国际2023年度报告发布的腐败指数（CPI），分数范围从零（完全腐败）到100（完全没有腐败）。在 180个国家和地区的公共部门腐败现象排名中，美国得分69排名第24，在巴巴多斯和不丹之间。北欧国家，新西兰，新加坡，瑞士，荷兰，卢森堡和德国名列前十名。美国的分数和排名就是从2017年的75分排名16开始下降的。

文末附表3：透明国际2023年度报告中的前十名国家。

文末附表4：透明国际2023年度报告中美国2012-2023的分数。

英国著名智库经济学人集团旗下经济学人智库出版周刊《经济学人》，每年公布衡量民主的指数，将160多个国家分为四个等级，完全民主，有缺陷的民主，混合政权，专制政权。2023年挪威、新西兰、冰岛名列前三。美国在1990年至2023年的民主指数等级如下：

1990年 – 2005 年：美国以高分被评为“完全民主”国家。
2010年：美国保留“完全民主”，但得分开始下降。
2015年：美国仍被归类为“完全民主”，但分数进一步下降到8.05。
2016年：美国得分7.98首次跌至8.0以下降级为“有缺陷的民主”。
2023年：美国排名第29位，2016年至2022年得分持续下降，沦为货真价实的“有缺陷的民主”。

文末附表5：经济学人2023年度民主指数前十名国家。

文末附表6：经济学人美国2014 – 2023年的民主指数。

从以上三个社会政治指标（自由，廉洁和民主）可以看到，美国与其它发达民主国家渐行渐远，而且都是下滑趋势就是从2010年茶党兴起开始，在2016年川普现象之后加剧恶化。

其他成熟民主国家的榜样

笔者先后在北美，欧洲，亚太地区和拉美地区工作或出差，游历30多个国家，有机会领略其他国家的风土人情，学习他们的历史文化，也特别留意比较各国的政治制度。

英国和德国实行议会内阁制度。在下（众）议院获得多数席位的政党（或政党联盟）获得出任首相（总理）组阁，这样使得执政党（联盟）能够有机会在议会通过该党（联盟）竞选时提出的各项政策，接受实践检验，然后四、五年之后再接受选民的评判，不满意就下课。同时，首相（总理）向议会负责，经常到议会接受本党和在野党议员问责，如果失去多数议员的支持，就需要辞职下台。笔者在英国的时候最喜欢看的就是每个星期三的首相在下议院被问责时间Prime Minister’s Questions Time。任何不学无术信口雌黄之辈面对这样问责时间，一定会丑态百出，灰溜溜下台。

而且，英国执政党的议员对于本党党魁也不客气，例如保守党的撒切尔夫人，特雷莎·梅，约翰逊和莉兹·特拉斯就分别在1990年，2016年，2019年和2022年就分别本党的议会党团投不信任票而被迫辞职，三位女首相是因为政策方面的分歧，而约翰逊则是因为被揭露公然屡次撒谎。可见，英国保守党既有坚持本党政策，也有道德底线，就是没有“伟大领袖个人崇拜”，与美国共和党大相径庭，笔者将在下一个比较两党的系列详细讨论。

法国的双元四权民主制度比较特别。首先，所有够资格的党派候选人都参加总统选举的第一轮初选，得票最高的两位候选人进入复选，这样最终获选总统就一定获得过半数，确切获得多数民意认同。总统负责外交和国防，任命的总理组阁掌握内政，但是总理内阁向国会负责，即是如果没有国会大多数议员支持，总理和内阁就要下台。这是第五共和的双元加议会加最高法院的四权分立制衡。

归根到底，对美国民主宪政的最大威胁就是选举人团制度。虽然1969年选举人团制度的改革努力功亏一篑，但是也说明总有一天，当绝大部分美国民众觉醒的时候，这个努力会最终实现的。

除了议会内阁制和双元制度的大架构之外，其它民主国家的政治制度和文化在很多方面也都比美国优越。

在英国下议院大选的选战时间长度一般不超过两个月，最近一次2019年大选就是从10月29日到12月12日。加拿大历史上最长的选战是10个星期。而川普则是在2017年1月20日，就职日当天就登记2020大选，而且在2017年2月就举行了他的第一次连任竞选集会。
奥地利、加拿大、以色列、日本、新西兰和英国都有法律限制选战支出上限，例如英国规定每个政党在每个下议院选区不超过三万英镑。
新西兰政府根据法律制订的一套公式给各个政党拨出公共资金，用于电台和电视广告演讲的免费广播时间，候选人可以购买额外广告时间，但是不能超过支出限额。
在澳大利亚，公民投票既是权利也是义务，不投票就罚款，因此投票率一直高于90%。
在瑞典，政府根据人口数据进行自动的选民登记。在美国，大约25%的选民没有登记。
在挪威，政党的经费67%来源于政府。
绝大部分国家的选举日要么是星期天或星期六，要么是法定假日（韩国，以色列）。

通过比较，美国的政治制度显而易见是所有成熟民主国家中的奇葩异类，而共和党是维持政治制度现状的既得利益者，因此也就竭尽全力反对任何民主宪政的改革，想方设法地压制普通选民的投票权。而因为美国政治制度的种种弊端，美国在许多社会问题上也成为西方民主国家中的孤立奇葩，例如妇女权益，全民医疗，枪支安全，环境保护，税收政策，等等，笔者将在下一个系列详细讨论。

民主党的政治改革方案

2018年中期选举的蓝潮使得民主党夺回了众议院的多数席位。民主党在2019年1月3日，新一届国会开幕的第一天，就提出了为民法案（For the People Act ）（又称H.R.1），并于3月8日以234-193的党内投票结果通过了该法案，没有一个共和党众议员支持。共和党时任参议院多数党领袖米奇-麦康奈尔则又是采用封杀手段，不允许该法案在参议院获得辩论，听证和表决。那么这个让共和党如此不敢见光的为民法案包括哪些条款呢？举例如下：

要求各州为联邦选举提供当天的选民登记。
要求各州允许提前投票至少15天，建立自动选民登记制度，例如每个州的机动车部门或公立大学帮组合格公民自动登记投票，除非他们选择不这样做。
扩大邮寄投票的机会，并将选举日定为联邦假日。在工作日投票，对于要上班的选民，特别是劳工阶层，往往是不容易的。
要求各州提供网上选民登记，目前已有39个州和哥伦比亚特区采用网上选民登记。
要求各州在将选民从名册上除名之前获得和确认某些信息，并禁止在选举前不到6个月的时间内进行选民清理，并给予选民对除名提出异议或寻求恢复登记的机会。
恢复刑满释放者的投票权，例如佛罗里达州全民公投就通过这一条款。
规定选举使用纸质选票，选民可以填写和检查，以便在投票前纠正任何错误。
要求各州保存纸质选票以备重新点票，抽样审计和人工验证。
规定所有联邦选举中使用的投票机必须在美国制造。
为竞选活动引入自愿性公共融资，以6:1的比例匹配小额捐款。
对外国游说进行更严格的限制，要求SuperPAC和其他 “黑钱 “组织披露其捐助者。
支持宪法修正案，以推翻前述的最高法院在Citizens United 的判决。
要求总统和副总统以及总统和副总统候选人公开披露他们过去10年的所得税申报情况。
禁止国会议员使用纳税人的钱来解决就业歧视（例如性骚扰）索赔，要求国会议员向财政部偿还任何此类付款。
要求司法会议制定对最高法院具有约束力的道德规则，最高法院是唯一没有受到任何司法道德规范约束的法院。
要求各州成立独立委员会根据五个标准绘制国会选区线，从而防止政党蝾螈式划区，禁止不良政客自己挑选选民，杜绝政党扭曲民意少数统治多数。

以上的民主改革法案在2021年和2022年都再次在众议院通过，但是在参议院被共和党以费力把是拖规则而封杀。根据《新闻周刊》2021年2月25日报道，《为民法案》获得68%比16%的公众支持率，其中57%共和党选民也支持。但是国会共和党政客们坚决反对《为民法案》。例如总统公布所得税，这是尼克松开始的两党共识传统，所有的成熟民主国家都有确保廉政防止利益冲突的阳光法案。拜登夫妇截止2020大选之前公布了22年的税表；克林顿夫妇截止2016年大选之前公布了1977年竞选州长以来的税表；而川普则始终不肯公布。川普指控克林顿是骗子“Crooked Hillary”，而他的狂热支持者们竟然也相信了。从公共政治道德的角度，显而易见到底谁是无赖骗子。

根本制度上的政治改革方案

以上列举的民主党改革方案，都是非常有必要的，如果能够最终立法实现，将会大大加强美国的民主宪政。但是如果要根本解决本系列前文列举的种种制度性的弊端，笔者根据本系列之前的分析在此总结归纳六个制度性的改革方案。

总统选举。如本系列之二至四分析，选举人团制度不仅与宪法的其它条款相矛盾，而且已经成为对美国民主宪政的最大威胁。虽然1969年选举人团制度的改革努力功亏一篑，涉及到修改宪法，难度的确非常大。但是也说明总有一天，当绝大部分美国民众觉醒的时候，总统选举实行全民直选，“一人一票，每票平等“会最终实现的。而在修宪成功之前，可以先通过国会立法取缔目前48个州的“赢者通吃”，即每个州的选举人票全部归于该州的获胜候选人。如此造成民主党选票在红州被作废，共和党选票在蓝州被作废，这是违反宪法修正案第14条关于公民投票权利和法律面前平等保护的条款。废止了“赢者通吃”，将每个州的选举人票按照得票比例在前两名候选人之间分配，目前选举结果只由不到十个摇摆州决定的不合理现象就会扭转，候选人和政党就必须到所有50个州争取所有选民的支持，每个选民都知道自己的选票都将影响最后结果，因此投票积极性一定会大大提高。如此一来，首先，极端政客获胜的机会就会大大降低，目前政治严重撕裂的情况将大大缓和；其次，类似2000年和2016年的输掉普选票而入主白宫的可能性就会大大减少，绝大多数的民意就不会被颠覆。

众议院席位。如系列之五所述，目前将众议院席位封顶435的法律造成众议院席位分配不平等，其实是违宪的。因此，必须按照宪法规定，以人口最少的州（目前是怀俄明州）为基数，增加众议院的席位数到大约550，确保每个州的每一个众议院席位所代表的人口都在怀俄明州人口比例的上下5%以内。人口大州每个众议员代表的居民人口将从将近80万人降到60万人，不仅确保每个州的居民在众议院都能够得到大致平等的话语权，也大大拉近选民与本区众议员的距离，众议员才能够更好地为为本区选民服务和接受监督。

参议院。如本系列之七分析，如果众议院席位分配不平等能够根本改变，参议院每州两个参议员的制度可以保留，但是“费力把事拖”的规则必须废除，不能让参议院成为少数人封杀许多改革方案的场所。

司法独立和非党派。如本系列之八分析，最高法院自从2000年以来日益成为保守派维护其少数人对多数人统治的工具。为了确保司法独立，需要建立独立的联邦司法委员会，在所有无党派的退休法官（上诉法院和最高法院）和排名前二十的法学院的正副院长当中，通过无记名选举若干名委员（如16至20人）产生，每两年改选一半的委员。这个委员会负责遴选包括最高法院大法官在内的各级联邦法官，司法部长和联邦调查局局长, 然后推荐给参议院，在90天之内通过听证和投票简单多数确认。对于涉及高官进行调查和检控的特别检察官则由这个独立委员会以简单多数投票任命。这个独立委员会还拥有弹劾包括大法官在内的所有联邦法官，司法部长（任期四年），联邦调查局局长（任期六年）和特别检察官（任期1-3年）的权力，交由参议院在90天之内听证投票简单多数终审通过。这样可以最大程度保证司法独立和非党派化。

建立任期和年龄限制。最近几年大法官和参议员在任期内高龄去世，而今年2024大选的两党候选人都超过了75岁高龄，这其实对民主宪政和公众福祉非常不利。因此众议院议员、参议院议员和联邦法官都不能连任超过18年；所有联邦议员，联邦法官和联邦政府官员（包括总统和副总统），都必须在75岁生日之前必须卸任。建立这两个限制是为了（1）在岗位经验、公务效率和政治清廉等各方面中取得平衡，（2）有助防止官员腐败和权力异化，（3）避免高龄人士担任位高权重的职位所带来的个人健康风险，确保国家机器公务职能的正常运行。

否定总统豁免权。司法部在1973年的一份内部备忘录认为总统在任期间不能受到刑事起诉，以免“将严重损害行政部门的能力”。笔者认为，司法部关于 “总统在任期间不能受到刑事起诉”只是一份内部备忘录，宪法根本没有任何如此条款，国会也没有通过如此立法，甚至连行政条例规则都不是。最高法院也没有如此先例，只是有两个民事起诉先例。在尼克松诉菲茨杰拉德一案中裁定，如果总统所采取的行动是其公务职权的一部分，总统就免于民事案件责任。高等法院在克林顿诉琼斯案中裁定，总统可以因其担任总统之前的行为而在任期内在民事法庭上被起诉。民主宪政的一个基本要素就是法律面前人人平等，没有任何人可以凌驾于法律之上。煽动1.6暴力攻击国会的川普主张总统豁免权，其律师在上诉法院上更宣称如果总统命令暗杀政治对手，除非被国会弹劾成立，否则就不能受到刑事起诉。川普竞选2024，最主要目的就是为了在重新入主白宫之后，重新获得总统豁免权，然后下令司法部撤销他目前面临的两个联邦刑事起诉，而且可以下令对其政治对手采取各种各样的压制和迫害。如此荒谬透顶的观点，必须通过立法否定，明确法定包括总统在内的任何公务人员，只要违背了宪法触犯了法律，就必须毫无例外地接受正常和没有拖延的法律程序的起诉和裁判。否则，美国的民主宪政将会很快蜕变为个人独裁。

笔者在本系列之三讨论分析了共和、民主和联邦这三个完全不同领域的概念。简言之，国家主权包括君主和共和两个模式，政府权力划分结构包括中央集权、邦联和联邦三个模式，公共事务决策程序则包括个人独裁专制、少数寡头垄断和民主选举和代议制。因此，共和、联邦和民主这三者不是互相排斥的关系，那些“美国是联邦制不是民主”，“美国是共和不是民主”的观点都是荒谬的。反而，现代文明社会的联邦共和国的公共事务决策程序必然是民主代议制。这六个制度性的改革，其实就要最大程度上排除目前美国政治制度中依然存在的“人治”的因素，加强“法治”的制约，既能杜绝野心家个人独裁，一党独大，也能防止政治极端化既维持了美国的联邦架构，更从根本上巩固完善美国的民主宪政。

忘记历史，重蹈覆辙

至此，笔者分析了美国民主宪政的种种弊端及其丑恶的历史背景。但是，笔者对华盛顿等开国先贤们怀着最崇高的敬意，曾经特地到华盛顿，杰斐逊，麦迪逊的故居瞻仰。如前述，他们的建国理念，不仅史无前例，而且远远超越了当时的客观现实，他们不得不做出妥协。可耻的不是这些开国先贤，而是那些违背了建国理念，践踏民主宪政原则的政客和政党。

历史车轮的进步，需要一代又一代的前赴后继地去努力推进。华盛顿杰斐逊富兰克林他们那一代已经做出了超越历史的贡献，林肯的废除奴隶捍卫联邦，两位罗斯福的进步主义，肯尼迪和约翰逊的各项民权法案等等都是永垂青史的贡献。。。

每一个美国公民都宣誓效忠和捍卫宪法，对抗侵犯宪法的敌人，国内的和国外的。。。而不是效忠某一个人或某一个政党。

当成千上百的暴徒举着川普大旗攻击国会妄图阻挠民主选举宪政程序的时候，当137个共和党众议员和8个共和党参议员否认事实，拒绝弹劾川普煽动叛乱的时候，他们已经完全走向了民主宪政的对立面，因此不再是一个民主宪政的政党。

林肯在1863年11月19日发表葛底斯堡演说告诉我们，“政府必须是民选，民有，民享，才不会从地球上灭亡”。

忘记历史，必然重蹈覆辙。

2020/10/26初稿， 2021/03/01二稿，2024/02/29三稿，2024/03/11四稿

附表1：自由之家2024年度报告的前10个国家：