美国众议院席位的不平等分配

美国政治制度系列之五

作者：海阔天空

前言：本系列前篇文章回顾分析了选举人团制度的历史背景，根本弊端和改革方案。本文将通过分析1992年以来众议院的选举结果，然后讨论众议院的第一个制度性弊端：席位分配的不平等，分析为什么这个不平等分配是违背建国协议和美国宪法的。下文将讨论党派操控的蝾螈选区划分，导致众议院严重的政党两极分裂和立法功能濒临瘫痪。

1992年以来的众议院选举结果和两党实际席位数

美国联邦众议院435个席位每两年全国范围重选，从1992年到2022年先后总共16次众议院选举。民主党八次获得全国普选票的多数，却只有五次获得众议院多数席位；共和党八次获得全国普选票的多数，却十一次获得众议院的多数。详情列表如下，依次是年份，赢得多数选票的党，胜出百分点，获得多数席位的党，席位数分布和百分比（图表1）：

（图表1：作者根据维基资料整理制作，D代表民主党，R代表共和党，I代表独立无党派）

仔细观察就会发现耐人寻味的现象：

1. 民主党在1996年，2004年和2012年，分别赢得全国普选票多数0.1，2.6，1.2个百分点，但是却输掉了众议院多数席位。
2. 民主党在全国普选票至少要赢得3.1个百分点（2020年）才可以获得众议院多数席位，历史证明民主党赢了2.6个百分点（2004年）也是不能取得众议院多数。
3. 共和党则从来没有赢得全国普选票多数却不能获得多数席位的反常现象。
4. 共和党在1998年，2000年和2016年分别赢得微弱的1.1，0.5，1.1个百分点，都安全地获得众议院多数席位。
5. 2004年共和党即使输了普选票2.6个百分点，依然获得众议院多数席位。
6. 在众议院获得的席位数优势超过选举获胜优势的两倍以上
   1. 民主党只有一次在1992年：普选票获胜百分点是5.0%，获得席位的优势18.9%。
   2. 共和党有七次：1996，1998，2000，2004，2012，2014，2016。例如2016，共和党只赢了全国普选票的1.1%，但是获得席位的优势是10.8%，高达10倍。

选举结果与两党在众议院获得的席位数为什么会有如此明显分歧呢？有两个制度性的原因，笔者将逐一分析。

联邦众议院席位目前的分配情况是什么？

根据现行的有关法律和2020年人口普查数据，435个联邦众议院席位分配如下：

• 怀俄明州的人口最少，576,851确保得到1个席位，即一个众议员代表576,851人。
• 笔者所在纽约州的人口20,201,249得到26个席位，即一个众议员代表776,971人。

如果按照怀俄明州同样的议员/人口比例，纽约州应该得到35个席位（20,201,249 / 576,851= 35.02），因此纽约州被剥夺了9(35-26)个席位，换言之，520万即25.8％（20,201,249-576,851 x 26 = 5,203,123）的纽约居民没有获得众议员代表，这520万可是比28个州的人口还要多。按照同样的计算方法，我们可以看到大部分州也遭受众议院席位被剥夺，例如：

• 加利福利亚州被剥夺了16.5个席位，24.1％的加州居民没有获得众议员代表。
• 德克萨斯州被剥夺了12.5个席位，24.8％的德州居民没有获得众议员代表。
• 佛罗里达州被剥夺了9.3个席位，25.0％的佛州居民没有获得众议员代表。
• 德拉华州人口989,948人只得到1个席位，被剥夺了0.7个席位，41.7％的居民没有获得众议员代表，在所有50个州中被剥夺代表权利的人口比例是最严重的。

但是有两个州却得到了超过人口比例的席位：

• 罗德岛人口1,097,379得到2个席位，即一个众议员代表548,690人。 
• 蒙大拿州人口1,084,225得到2个席位，即一个众议员代表542,113人，是所有50个州中最优越的待遇。

全国范围内，79,965,582人即24.1％的居民没有获得众议员代表，47个州（占全国人口的99％以上）总共至少被剥夺了138个众议院席位（详情请见附录一）。可见，这不是一个党派问题，而是涉及绝大部分美国民众基本权利的问题。

什么是“伟大妥协” 的建国协议？

1787年的夏天，十三个州派代表又一次来到费城，召开制宪会议。他们讨论的第一个议题就是国会的构成。麦迪逊（James Madison）首先提出了弗吉尼亚方案，国会两院制，两院席位按照各州人口分配，众议员由选民直选，众议员再选出参议员。因为担心人口少的州会吃亏，帕特森（William Patterson）提出了新泽西州方案，国会一院制，每个州无论人口多少都获得相同席位。双方相持不下，制宪会议几乎要不欢而散。

最后，康涅狄格代表谢尔曼（Roger Sherman）提出了一个折中方案，众议院席位按照各州人口分配，各州在参议院获得相等席位，这样就在人口多的州和人口少的州之间达成一个平衡。与会代表投票通过了这个“伟大的妥协The Great Compromise”，制宪会议才得以继续。可以说，没有开国先贤们达成这个建国协议（Founding Agreement），就不会有联邦制度的美利坚合众国。

众议院席位分配的宪法条款是什么？

根据“伟大妥协” 的建国协议，国会实行两院制，众议院平等代表民众，参议院平等代表各州。因此宪法明文规定： 

• 第一章第二节第一条：众议院由公民之间选举产生。 
• 第一章第二节第三条：众议院席位数目和直接税收按照每个州人口分配，每个州确保获得一个众议院席位。 
• 1868年的第14条修正案的第2款再次重申：众议院席位数目按照每个州人口分配。

什么是平等代表权利？

讨论平等代表权利，就必须回顾美国独立革命的历史。早在1765年10月19日的大陆会议中（Resolutions of the Continental Congress October 19, 1765），各个殖民地的代表就宣告： “除非是由各个殖民地自己的立法机构通过，否则不可以向各个殖民地的居民强征任何税收”。1768年4月14日，佛吉里亚殖民地议会在向英国国王乔治三世的请愿书（Petition, Memorial and Remonstrance 14 April, 1768，the House of Burgesses of Virginia）中恳求国王乔治三世遵守征税必须得到殖民地民意代表同意的基本原则。1776年《独立宣言》中更是鲜明地将“不经过民意代表同意就强迫征税（For imposing Taxes on us without our Consent）”列举为独立革命的原因之一。换言之，没有代表权利就没有纳税义务（No Tax Without Representation）。

1787年制宪会议和以上的宪法条款进一步确立了代议民主制度，即联邦众议院席位和税收按照人口比例分配，众议员是由各个选区的选民直选，然后作为民意代表，到首都华盛顿议政立法。这样才能保障每个公民都享有平等的代表权利和纳税义务（Equal Taxation with Equal Representation）。

众议院席位分配不平等的原因是什么？

从1789年的第一届国会众议院65个席位开始，众议院席位数目根据每十年一次的全国人口普查进行增加和调整，在1911年上升到了433个席位。但是在1920年人口普查之后，当时的国会没有按照宪法的规定对众议院席位重新分配，因为农村地区的政客拒绝增加新的席位，不希望看到工业化带动的人口城市化使得城市地区的政治影响力越来越大。最终国会于1929年通过了重新分配法案，将众议院席位总数封顶为435。

1941年国会开始使用一套所谓“平等比例公式”，在封顶435个席位之内计算每一个州的 “优先数值Priority Value”来确定哪一些州得到众议院席位，哪一些州被剥夺席位。例如，纽约州人口从1970年到2010年增加了182万，席位从39减少到27，而佛罗里达州人口在同期增加了905万，席位从15增加到了27。同样是人口增长，纽约州人口增长率低于佛罗里达州，因此佛罗里达居民总是“优等公民”获得新增席位，而纽约居民总是被贬值为“二等公民”，而被剥夺众议院席位。

为什么说目前众议院席位分配法案违背了美国建国理念？

1776年《独立宣言》确立的美国建国理念包括以下基本原则：

• 人人生而平等All men are created equal；
• 每个人有不可剥夺的权利：生命，自由，追求幸福等等Certain unalienable Rights, that among these are Life, Liberty and the pursuit of Happiness；
• 共和国体，主权在民Governments are instituted among Men；
• 政府的合法性来源于被统治者的认同Deriving their just powers from the consent of the governed。

而且宪法开卷明义地宣告：美国归根到底是由“人民We the People”来组成的。所谓平等，不是物质财富的平均，而是每个人的生命和尊严（Humanity and Dignity）的平等。在民主宪政的社会，最能代表生命尊严和最根本权利的就是每个公民的选票。

目前众议院席位分配的不平等，造成了选举众议员时各州选民的选票价值不平等，就意味着每个人的生命尊严没有得到平等尊重，最根本的言论自由权利也就受到严重损害，本来应该代表各州人口的众议院的合法性就存在严重缺失，因此违反了以上的美国建国理念（unAmerican）。

为什么说目前众议院席位分配法案违背了建国协议？

如前述，开国先贤们在1787年达成的建国协议（Founding Agreement），协议核心内容就是两个交换约定（Bargains）：让人口多的州与人口少的州在众议院和参议院达成一个相对平衡。1793年华盛顿总统在杰斐逊（独立宣言起草者，当时的国务卿）的敦促下行使了美国历史上第一次总统否决，就是因为当时国会制定的众议院席位分配法案违背了建国协议。

但是1929年国会单方面撕毁了众议院的约定，只保留了参议院的约定，制订的众议院席位分配法打破了这个平衡，完全违背了建国协议。如此背信弃义撕毁祖约至今快100年了。如果这是发生在两个家族，一方单方面撕毁祖约，那么受害一方早就到法院打官司，法院判决无外乎是：（1）毁约方道歉赔偿，重新遵守祖约；或（2）宣布祖约无效了。换言之，既然众议院的约定被毁约快100年了，如果还不愿意改正恢复，那么参议院的约定还有法理依据吗？签署协议的各方必须遵守协议的各项条款。如果一个协议有两个核心条款，其中的第一条款被长期违约，造成对协议的某些签署者长期的不公平，那么第二条款也就失去了合法性。

根据2018中期选举结果和2019年的人口估计，

• 人口最少的26个州的人口是57,618,095，占全国人口的17.6%，平均每个参议员代表1,152,362人；
• 人口最多的24个州的人口是269,976,700，占全国人口的82.4%，平均每个参议员代表5,399,534人，几乎是五倍于人口较少的26个州的比例；
• 因此17.6%的少数人口的26个州对82.4%的大多数人口的24个州在参议院占据了绝对优势（几乎五倍），这是第一个巨大的不平等。

本来建国协议规定这第一个不平等应该由众议院席位按照人口比例分配来平衡，但是目前人口最多的24个州在众议院又被剥夺了至少104个席位，这就造成了第二个不平等。因为选举人团制度，人口最多的24个州在总统大选中又被剥夺了至少104张选举人票，这就是第三个不平等。

为什么说目前众议院席位分配法案是违反宪法的？

以上数据分析证明了众议院席位分配非常不平等，严重损害了绝大部分美国公民的多项宪法权利：

1. 第一章第二节第一和第三条规定：众议院由公民之间选举产生，众议院席位数目和税收按照每个州人口分配。目前众议院席位没有按照同样的人口比例分配，绝大部分州居民的平等代表权被损害。
2. 第二章第一节第二条规定：每个州的总统选举人票数等于参议员人数和众议员人数。应得的众议院席位被剥夺了，相应的总统选举人票也被剥夺了。
3. 第四章第二节第一条规定：每个美国人，无论在哪一个州，都享有同等公民权利和待遇 。 目前各州的众议院议员/人口比例非常不平等，而且目前众议院分配席位的过程中，少数三个州的居民得到“优先”待遇，而另外47个州和华盛顿特区的居民则被贬为“二等”待遇。
4. 宪法第一修正案保障言论自由。因为选票代表了每个公民的根本言论自由，众议院选举中选票价值不平等就意味着言论自由被损害了。
5. 宪法第14修正案第二节明文规定：每个人的选举权，包括在国会议员选举，不容许被损害削弱。目前选举众议员的时候，各州选民的选票价值非常不平等，这就是选举权被损害削弱的事实证据。

数学逻辑传递定律是这样的：如果A=B, B=C, 那么A=C。细心读者会发现宪法不仅从一开始就规定了众议院席位按照各州人口比例分配，而且有以下的传递定律：

A：人口最少的州确保一个席位，即该州的居民确保完全代表权利。

B：宪法第四章第二节规定每个州的居民都享有同等权利和待遇。

C：因此每个州的居民也应该享有完全同等的代表权利。

所有美国人无论在哪一个州，都必须服从同样的联邦税法，缴纳联邦税，但是长期以来大部分州的居民却没有平等的代表权利。如果开国先驱们还健在，看到今天的同样税收义务却没有平等的代表权利Taxation without Equal Representations，他们想必一定非常失望和不满吧。

以上讨论了众议院席位分配不平等的第一个制度性的原因，接下来讨论第二个原因：蝾螈划区(Gerrymandering)。

2020/10/26初稿，2021/02/15 二稿，2024/02/12 三稿

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附表1:美国50个州的2020人口普查结果，众议院和参议院每个席位代表的平均人口比较