美国再次面临政府停摆和国家信用的危机

– 从政府停摆看两党对政府角色定位的根本分歧

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作者：海阔天空 

联邦政府财政预算程序

美国联邦财政年度是从每年10月1日到次年9月30日。例如，虽然拜登在2021年1月20日上台，但是2021财政年度是从2020年10月1日开始到2021年9月30日截至，已经由川普签署生效。因此，2022年财政年度从2021年10月1日开始到2022年9月30日截止，这才是拜登的第一个财政年度。

美国的联邦年度预算一般首先由白宫预算办公室（Office of Management and Budget, OMB）制定预算草案，具列各个部门的预算，提交给国会。众议院和参议院分别进行讨论，辩论，修改，然后投票通过，再交给总统签署。如果总统不满意，就需要两党三方进行谈判，达成一致后再投票通过。

事实上1980年以前，由于预算立法过期而造成的联邦资金缺口并没有导致政府停摆，因为美国政界的共识是国会预算立法即使出现延误不应该停止政府服务。然而，司法部长Benjamin Civiletti于1980年4月25日表示如果预算立法没有通过联邦政府应该停摆。

9月21日，众议院投票（220赞成票全部来自民主党议员，211反对票全部来自共和党议员）通过了联邦政府临时预算和将国债上限的暂停延期到2022年12月。但是参议院共和党领袖麦康奈尔已经表示，共和党将反对同时通过联邦年度预算和提高国债上限的综合法案。9月23日，白宫预算办公室通知各个联邦机构开始为新冠病毒大流行以来美国政府的首次停摆做准备。

政府停摆的严重后果

如果不能达成协议，联邦政府的许多部门（除了涉及国家安全）就会因为没有经费而停摆，导致国家公园关闭，老年人的社会保障金将不会发放，军队和联邦文职雇员将不会得到薪资，退伍军人得不到赔偿金或养老金，最贫困的家庭将得不到食品券而陷于饥饿，乃至环境保护署，证券和交易委员会，联邦应急管理署，酒类和烟草税及贸易署，联邦法院关门，联邦执法部门如联邦调查局的许多情报工作也受到影响，等等。最具体的一个例子是，空中交通管制员被要求继续工作却得不到工资，于是有越来越多的空中交通管制员请病假不上班，这样就会影响全国各个机场的民航正常运行和安全。

1995-1996年的政府停摆

在1995-1996之前，先后发生五次联邦政府停摆，都在两天之内解决，是非实质性的。但是，共和党在1994年的中期选举大胜之后，在通过1996财政年度预算的过程中，金里奇为首的共和党国会以降低联邦赤字为名，在预算方案中对有关公共教育、环境保护、老年医疗（Medicare）、社安保障（Social Security）等项目进行大幅度削减，并威胁克林顿不签字就将联邦政府停摆。

事实是，里根-老布什的执政12年内政府赤字每年都上升的时候共和党议员们一声不吭，导致国债从九千亿美元暴涨到四万四千亿美元。而克林顿主政两年就降低联邦赤字，经济复苏，就业增长，失业率下降，因此克林顿拒绝了金里奇的无理要求和虚伪的政治把戏。

反复谈判未果，联邦政府因此被迫关门两次总共27天（1995年11月14日-1995年11月19日，和1995年12月16日-1996年1月6日。这是二战之后第一次实质性联邦政府停摆，根据白宫预算办公室事后的分析报告，这两次27天的联邦政府被迫停摆导致14亿美元的额外开支。联邦政府停摆对普通民众影响最大，比如社保老年退休金发不出去，国家公园关闭等等。这次事件之后，盖洛普民意调查显示克林顿的民意满意率大幅度上升到当选之后的最高点，也奠定了克林顿在1996年获得连任的基础。

2013年的政府停摆

2013年10月，控制众议院的共和党故伎重演，再次以削减联邦赤字为名，要求奥巴马取消实施奥巴马医疗改革法案（ACA）的经费，否则迫使联邦政府停摆，而且拒绝提高国债上限，奥巴马和民主党参议院拒绝了共和党这个要求，因为看透了同样的虚伪把戏：小布什的八年里给富有阶层减税，将克林顿留下的财政盈余反转为财政赤字，导致国债从5.8万亿美元上升到11.9万亿美元，现在却又口口声声说要控制联邦赤字和国债，要以取消经费的方式推翻Obamacare。

反复谈判未果，联邦政府在10月1日-17日被迫停摆。根据标普估算，这次停摆使得美国经济损失了240亿美元，导致国家信用等级下降。CBS/《纽约时报》在停摆之前的民调显示，80%的公众不赞成以联邦政府停摆为要挟。CNN在事后的民调显示，同样80%的公众认为政府停摆对国家不利，50%责怪共和党，33%责怪奥巴马。

2018-2019年历史上最长的政府停摆

川普上台之后的第一个年度联邦财政预算应该在2017年10月1日之前国会通过的，但是拖了将近六个月到2018年3月22日才在国会通过，投票结果是：众议院里共和党145民主党111支持，共和党90和民主党77反对；参议院里共和党24民主党41支持，共和党24民主党8反对，共和党3弃权。这个投票结果显示当时在国会两院都是少数党的民主党更积极努力推动政府预算立法正常完成。

2018年底至2019年1月25日美国政府陷入历史上最长的一次联邦政府停摆（35天），因为川普要挟控制众议院的民主党给他一笔特别预算费用用于边境筑墙。其实，川普执政的前两年（2017-2018），共和党同时控制了白宫和国会，为什么没有预算拨款筑墙，等民主党赢了中期选举拿下众议院之后，才以政府停摆来要挟民主党拨款筑墙，稍微有点逻辑思维的人就会看出这是虚伪的政治把戏。

事实上大多数美国人反对利用政府停摆作为谈判策略，并认为川普对停摆负责。哥伦比亚广播公司的一项民意调查发现，71%的美国人认为不应该以边境墙来胁迫政府关门，《华盛顿邮报》/ABC新闻的民意调查发现，53%的美国人将政府关门归咎于川普和共和党，34%的人指责民主党，10%的人指责两党。关于这个历史上最长的政府停摆，详情请见拙文《美国联邦政府历时最长停摆的来龙去脉》。

国债上限的由来

美国政府在1917年的《第二自由债券法》中设立国债上限。从那时起，国债上限已经被提高或暂停了100多次。首先要澄清的是，国会每年通过的预算立法来制定花多少钱，另外通过税法来规定收多少税，因此联邦财政的收入和支出是早已决定了，所导致的财政赤字就靠发行国债来填补。因此，说白了美国政府是已经花了钱，借了债，当然就必须支付利息和还本金，无论这个所谓国债上限是否提高与否。

国债上限最近一次提高是2019年8月国会两党立法，川普签署，暂停上限两年。当时的上限是22万亿美元，加上这两年来新增加的国债大约6.5万亿美元，截至8月1日，该限额达到28.5万亿美元。该法案在参议院获得两党支持以67票赞成、28票反对获得通过；在众议院以284票（民主党219共和党65）对149票（民主党16共和党133）。

国债上限暂停期限结束了，如果国会不能通过新的上限，美国联邦政府就不能支付所有的账单，数以千百万美国人将受到影响。金融服务公司穆迪分析(Moody’s Analytics)表示，如果美国政府不能支付其所有账单，将是对经济复苏的 “灾难性打击”，将有近600万个工作岗位流失，失业率将重新攀升至近9%，股票价格将削减近三分之一，使15万亿美元的家庭财富化为乌有。

共和党表示反对提高国债上限的理由是要消减财政开支控制国债，但这已经是其一贯的政治游戏。共和党每逢在野的时候就对民主党总统大声疾呼要缩减开支和国债，但是一旦上台就180度翻转，从小布什到川普，都是大幅度给超富阶层和大公司减税，完全不顾所导致的财政赤字和国债暴涨。川普的2017年底减税法就导致国债上升2.3万亿美元。川普四年期间，国债上限两次提高，共和党就完全不再提财政赤字和国债了，而民主党也并没有拿国家信用来要挟。

拙文《民主党和共和党，谁更能降低联邦赤字和国债？》将1929年-2020年（胡佛至川普）的联邦财政和国债在两党主政白宫的实际结果进行比较，数据事实显示：

• 民主党主政48年联邦赤字累计下降15个百分点或11090亿美元，平均每年下降0.3个百分点或231亿美元，实现财政盈余9次，发生概率19%；
• 共和党主政44年联邦赤字累计增加31.8个百分点或44100亿美元，平均每年上升4个百分点或1002亿美元，实现财政盈余3次，发生概率7%。

在政府运作上两党的比较

二战之后，从艾森豪威尔到川普，七位共和党总统一共40年主政之中，其中24年民主党控制了国会两院，另外6年民主党控制众议院，民主党从来没有以停摆联邦政府来要挟共和党总统接受其政治诉求。但是共和党在国会以削减财政赤字名义强迫民主党的总统（克林顿和奥巴马）大幅度削减与普通民众密切相关的联邦社会保障计划。

总结以上历史可以看到，不论是在掌控国会还是在主政白宫，共和党在正常议会程序不能达到他们政治诉求时，就以关闭政府和破坏国家信用来要挟。而民主党认为任何分歧都应该通过正常的议会民主程序，保证联邦政府的正常运作关系到国家安全、经济繁荣和社会治安，从来不会使用砸锅摔碗撒泼要挟的下三滥手段来达到党派诉求，更不会想到拿八十万联邦政府员工和他们家庭的生计和全国民众的正常生活作为政治筹码。

对政府角色定位两党的分歧

还有一个更深刻的党派区别，那就是对政府角色的定位的根本分歧。自从里根说，“政府是问题，不是答案”（Government is not a solution to our problem government is the problem）之后，共和党及保守派人士就对政府抱有一种近乎于敌视的态度。而民主党则坚信政府应该是民有、民治、民享。

如果联邦政府关门，负责检测空气水源的环保署（EPA），负责检测食品安全的食品药物署（FDA），负责追查偷税漏税的国税局（IRS），负责调查以权谋私、里通外国的联邦调查局FBI，负责监管上市公司的SEC，负责给中小企业贷款的SBA等等，这些联邦机构的工作都会受到严重影响。而这样的结果，对哪些社会集团和阶层人士有好处呢？而这些社会集团和阶层人士在每次大选中又是给与哪一个政党巨额政治献金呢？政府关闭的最终受害者，除了那80万的联邦政府员工及其家庭以外，其实还包括绝大部分的普通民众。

美国政治制度的又一个严重缺陷

笔者在9月19日拙文提到美国政治制度存在许多严重缺陷，其它成熟发达民主国家就从没有政府停摆的例子。例如比利时在2010-2011年和2019-2020年先后两次内阁无法组成超过500天，但是所有政府机关依然有条不紊地运行，国计民生不会因为政党分歧而受到影响。共和党政客拿着纳税人支付的工资待遇，却不顾国计民生，多次迫使政府停摆。这如同一个企业聘请了一个经理来管理营运，这个经理却随意威胁要将企业停运，如此不负责任的经理肯定立刻被炒鱿鱼了。 

说到底，在一个民主宪政制度下，任何一个政党都应该争取在大选中赢得多数而执政，然后在议会程序中靠多数票通过其施政纲领，实现其政治诉求，而不是作为在野少数党通过玩弄政治，迫使政府停摆，导致对国民经济的自我伤害。再用一个简单的比喻就是，一群孩子玩游戏，结果输了的少数几个人耍赖将桌子掀翻，让这个游戏无法继续。美国自1995年以来反复多次出现政府停摆，这说明这个国家政治制度出现了严重问题，被虚伪自私的政客钻了空子。

历史在反复重演

现在历史重演，共和党再次拒绝提高国债上限，因为他们认为如果真的导致经济衰退，就可以在明年中期选举之中，反过来指责拜登民主党执政失误。

类似的事例有很多,例如奥巴马 2012 年竞选连任获胜之后,推动一个类似里根的 1986 年移民改革法案。参议院的八位参议员(四位民主党,四位共和党)一起协商起草了全面的移民改革议案(S744),于 2013 年 6 月 27 日参议院表决以 68 赞成 32 反对而顺利通过，其中包括了大幅度加强边境安全的许多措施和对非法移民合法化的严格程序。但是到了共和党把持的众议院,被共和党的议长 John Boehner 一手遮天地封杀,根本就不安排听证辩论和投票表决, 因为他知道拿出来表决就会获得两党多数支持通过,奥巴马就会签署成为法律，就会在很大程度上解决移民问题，这样共和党就不能在今后的大选拿移民问题来忽悠选民，攻击民主党了。而后来2016年大选中，川普从竞选第一天开始就是以移民问题来煽动仇外意识，种族歧视，和白人至上主义。

现在，拜登和民主党如何克服共和党这又新一轮的虚伪政治把戏，如何确保政府继续正常运作和维持国家信用，且让我们拭目以待。 

海阔天空

2021年9月24日纽约

作者為纽约大学商管硕士，国际金融營運風控專家，北美独立学者，专研美国历史政治宪法，《世界日报》特约时政评论作家。

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参考来源

1. https://www.cnbc.com/2021/09/21/government-shutdown-house-passes-funding-debt-ceiling-bill.html
2. https://en.wikipedia.org/wiki/1995%E2%80%931996_United_States_federal_government_shutdowns 
3. https://en.wikipedia.org/wiki/2013_United_States_federal_government_shutdown
4. https://en.wikipedia.org/wiki/2018%E2%80%932019_United_States_federal_government_shutdown
5. https://www.thebalance.com/national-debt-by-year-compared-to-gdp-and-major-events-3306287
6. https://en.wikipedia.org/wiki/2010%E2%80%932011_Belgian_government_formation
7. https://www.washingtonpost.com/world/europe/without-a-government-for-a-year-belgium-shows-what-happens-to-politics-without-politicians/2019/12/19/5c13cb48-20de-11ea-b034-de7dc2b5199b_story.html
8. https://en.wikipedia.org/wiki/Border_Security,_Economic_Opportunity,_and_Immigration_Modernization_Act_of_2013